Schrif­te­lijke vragen Plusquin over Dwangsom aan provincie opgelegd door de rechter in stik­stof­pro­ce­dures

Indiendatum: 12 apr. 2022
Antwoorddatum: 8 jun. 2022

In de vernietigde besluiten is de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten beoordeeld aan de hand van de landelijke redeneerlijnen die voor de landelijke problematiek inzake beweiden en bemesten zijn ontwikkeld, in aansluiting op het advies van het Adviescollege stikstofproblematiek (de ‘commissie Remkes’). Voor beweiden heeft ons college deze landelijke redeneerlijn vastgesteld op 14 april 2020. Volgens deze lijn is voor het weiden van vee geen (gewijzigde) Wnb-vergunning nodig, omdat het weiden van vee per definitie leidt tot een afname van stikstofdepositie ten opzichte van de situatie waarin datzelfde vee op stal wordt gehouden en daarvoor reeds een Wnb-vergunning is verleend. Voor bemesten heeft ons college de landelijke redeneerlijn vastgesteld op 14 juli 2020. Volgens deze redeneerlijn is geen Wnb-vergunning vereist voor het bemesten van percelen in situaties waarin het bemesten van percelen op en sinds de referentiedatum onafgebroken planologisch is toegestaan, te meer nu de door bemesten veroorzaakte stikstofdepositie als gevolg van de mestwetgeving in de loop van de jaren is afgenomen.

Vraag 2) Waarom, en op welke gronden werd door GS terzake afgeweken van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften?

Er is bij de beslissingen op bezwaar gemotiveerd afgeweken van het advies van Adviescommissie bezwaarschriften, omdat dit advies en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen door ons college niet werden onderschreven. Meer in het bijzonder hebben wij geoordeeld dat belang moest worden toegekend aan het advies van het Adviescollege stikstofproblematiek (de ‘commissie Remkes’) en de in aansluiting daarop ontwikkelde en door ons college vastgestelde landelijke redeneerlijnen voor beweiden en bemesten. Op basis van deze landelijke redeneerlijnen is voor de drie betrokken bedrijven beoordeeld dat voor de activiteiten beweiden en bemesten in casu geen (gewijzigde) Wnb-vergunning is vereist, geen sprake is van het overtreden van de Wnb en derhalve geen aanleiding bestaat voor handhavend optreden.

Vraag 3) Hoe evalueert GS het door de rechter opleggen van een last onder dwangsom, onder de motivering dat de procedures al heel lang duren, en de provincie al twee keer eerder een onrechtmatig besluit heeft genomen? Graag een reflectie op het handelen terzake in het verleden.

Wij treden als zodanig niet in de uitspraak van de rechtbank Limburg en de daarbij gegeven opdracht aan ons college om uiterlijk op 30 juni 2022 opnieuw te besluiten, op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag, per besluit, met een maximum van € 15.000,- per besluit. Het vorenstaande laat echter onverlet, dat wij op 10 mei j.l. hebben besloten om tegen deze uitspraak hoger beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) en daarbij tevens een voorlopige voorziening te vragen ten aanzien van de door de rechtbank Limburg gegeven opdracht aan ons college. Overigens wijzen wij er voor wat betreft ons handelen terzake in het verleden op dat bij beweiden en bemesten sprake is van een complexe landelijke problematiek, waarbij (ook) ons college onverkort heeft gehandeld in lijn met de landelijke inzichten op Rijks- en provinciaal niveau.

Vraag 4) Kan er, gegeven de bovengenoemde motivering van de rechtbank m.b.t. het opleggen van de dwangsom, nog sprake zijn van een eventueel in hoger beroep gaan?

Ja, zie mede het antwoord op de vragen 3 en 5.

Vraag 5) Is een in hoger beroep gaan ook inhoudelijk wel te rechtvaardigen, nu door de rechtbank slechts een beoordeling van tot nu buiten beschouwing gelaten stikstofemissies wordt gevraagd? En niet een weigering van de vergunning?

Het instellen van hoger beroep is volgens ons college niet enkel te rechtvaardigen, maar tevens noodzakelijk om tot adequate nadere besluitvorming over te kunnen gaan. Immers, resumerend verlangt de rechtbank Limburg dat op bedrijfsniveau voor ieder perceel dat wordt beweid en/of bemest wordt onderzocht wat de exacte aard en de omvang van deze activiteiten is geweest vanaf de referentiedatum 10 juni 1994 tot op heden en of ten opzichte van de referentiesituatie sprake is van een toename van stikstofdepositie. Het is ieder geval niet mogelijk om een dergelijk onderzoek uit te voeren binnen de door de rechtbank gestelde termijn die eindigt op 30 juni 2022. Daarnaast blijkt mede uit contacten met zowel de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) als de betrokken agrariërs dat het door de rechtbank verlangde onderzoek hoogstwaarschijnlijk überhaupt niet uitvoerbaar is, omdat niet over de gehele periode van bijna 30 jaar de daartoe vereiste gegevens zijn (en behoefden te worden) geregistreerd. Daarmee dreigt de door de rechtbank Limburg opgelegde onderzoeksplicht te leiden tot een impasse, waarin niet kan worden vastgesteld of voor beweiden en bemesten een Wnb-vergunning is vereist of niet. Een dergelijke impasse, waarin dus ook niet handhavend kan worden opgetreden omdat geen eenduidige overtreding van de Wnb kan worden vastgesteld, is voor de relevante Natura 2000-gebieden, de betrokken bedrijven en ons college zonder meer onwenselijk. Dat laatste is dan ook de voornaamste reden voor ons college om hoger beroep in stellen tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg. Aldus wordt de Afdeling, als hoogste bestuursrechter in Nederland, in de gelegenheid gesteld om een duidelijke uitspraak te doen over hoe, op basis van de sinds de PAS-uitspraak gewijzigde wetgeving en nieuwe inzichten, moet worden omgegaan met de landelijke problematiek inzake beweiden en bemesten.

Vraag 6) Is GS voornemens in hoger beroep te gaan, en zo ja op welke gronden?

Ja, zie het antwoord op de vragen 3, 4 en 5.

Vraag 7) Kan GS garanderen dat de provinciale middelen niet zullen worden belast, en de door de rechtbank opgelegde nieuwe besluiten tijdig zullen worden genomen?

Zie het antwoord op de vragen 3, 4 en 5

Vraag 8) Hoeveel bedrijven in Limburg zijn werkzaam zonder een geldige Wnb vergunning, of een beoordeling via een voortoets, voor beweiden en bemesten?

Feit is dat (ook) in Limburg door duizenden bedrijven wordt beweid en/of bemest op doorgaans vele tientallen percelen. Mede gezien de risicogerichte aanpak van het nalevingstoezicht, zoals vastgelegd in het VTH-Uitvoeringsprogramma 2022, is het niet mogelijk om voor al deze bedrijven en percelen in korte tijd te beoordelen of de activiteiten beweiden en/of bemesten Wnb-vergunningplichtig zijn. Dat laatste laat echter onverlet dat inmiddels, op basis van de landelijke redeneerlijnen als vermeld in het antwoord op vraag 1, voor tientallen bedrijven en daarmee voor honderden percelen in Limburg de Wnb- vergunningplicht voor beweiden en bemesten is beoordeeld. Uit de resultaten van deze – arbeidsintensieve - beoordeling blijkt dat tot dusverre slechts in een enkel geval vee werd beweid zonder de vereiste Wnb-vergunning. In de overige gevallen is op basis van de landelijke redeneerlijnen bij het beweiden en bemesten vooralsnog geen overtreding van de Wnb-vergunningplicht geconstateerd. Dat laatste sluit uiteraard niet uit dat bij een vooralsnog onbekend aantal bedrijven in Limburg de Wnb wordt overtreden bij de activiteiten beweiden en bemesten.

Vraag 9) Nu de norm zo duidelijk gesteld is, dat beweiden en bemesten Wnb-beoordelingsplichtig is: gaat GS handhavingstrajecten inzetten voor de bedrijven die beweiden en bemesten zonder Wnb-vergunning, of - beoordeling terzake? Zo niet, hoe is dat te rijmen met de beginselplicht tot handhaving?

In aansluiting op het antwoord op de vragen 5 en 8, wijzen wij erop dat ook voor beweiden en bemesten geldt dat geen (gewijzigde) Wnb-vergunning is vereist indien deze activiteiten überhaupt niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op enig Natura 2000-gebied dan wel niet leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de relevante referentiesituatie. Daarbij kunnen als referentiesituatie dienen de toegestane stikstofdepositie op grond van een Wnb-vergunning, een omgevingsvergunning natuur of een zgn. voortgezette milieutoestemming voor het op stal houden van vee alsook de op en sinds de referentiedatum onafgebroken planologisch toegestane stikstofdepositie. Met andere woorden: het feit dat een Wnb-vergunning of -beoordeling ontbreekt staat niet gelijk aan het overtreden van de Wnb, waartegen handhavend kan worden opgetreden. Wordt in een concreet geval wel een eenduidige overtreding van de Wnb geconstateerd, dan wordt tegen deze overtreding handhavend opgetreden conform de zgn. beginselplicht tot handhaving en de ook door ons college vastgestelde Landelijke Handhavingsstrategie (LHS).

Vraag 10) Wat zijn de gevolgen van deze uitspraak voor handhaving bij de PAS-melders? Kan die nu nog achterwege blijven? Kunnen PAS-melders daarover duidelijkheid krijgen?

De uitspraken van de rechtbank Limburg inzake beweiden en bemesten hebben geen gevolgen voor de mogelijkheden tot handhavend optreden bij de PAS-melders. Dat laatste betekent dat conform de LHS in beginsel handhavend wordt opgetreden tegen concreet geconstateerde overtredingen bij PAS-melders.

Uitsluitend indien in een concreet geval sprake is van bijzondere omstandigheden en het zorgvuldig afwegen van de (natuur)belangen die voor handhaving pleiten en de belangen die tegen handhaving pleiten daar evident aanleiding toe geven, kan het - met inachtneming van de Gedoogstrategie omgevingsrecht Provincie Limburg - gerechtvaardigd zijn dat van handhavend optreden wordt afgezien en een geconstateerde overtreding actief en onder strikte voorwaarden tijdelijk worden gedoogd. Overigens maken recente uitspraken van de rechtbank Overijssel en rechtbank Oost-Brabant duidelijk dat een zodanige gedoogsituatie ook bij PAS-melders niet op voorhand kan worden uitgesloten. Dat laatste betekent tevens dat ook voor PAS-melders geldt dat ieder geval op zijn eigen merites moet worden beoordeeld en het niet mogelijk is PAS-melders in algemene zin duidelijkheid te verschaffen.

Gedeputeerde staten van Limburg

voorzitter

secretaris