Schrif­te­lijke vragen over Crea­ti­viteit bij vergun­ning­ver­lening stikstof

Indiendatum: 20 okt. 2020
Antwoorddatum: 17 nov. 2020

Vraag 1) Volgens de presentatie Aanvalsplan Stikstof in de cie RLN van 10 sept. jl. past GS “maximale creativiteit binnen de wettelijke kaders” toe bij het verlenen van vergunningen Wet natuurbescherming. Graag enkele voorbeelden van de manier waarop dat thans geschiedt.

Op 16 oktober 2020 is in uw Staten motie 2596 “Gewijzigd Claassen c.s. inzake vergunningverlening in Coronatijd” aangenomen. In deze motie is onder andere verzocht om binnen de betreffende wettelijke kaders maximaal mee te denken met aanvragers en maximale creativiteit te betrachten bij vergunning trajecten van grootschalige economische ontwikkelingen. We passen creatieve oplossingen toe op het moment dat de te dienen doelen van de Wet natuurbescherming en de “Beleidsregel intern en extern salderen in Limburg 2019” wordt nageleefd en er een afname van stikstofdepositie veroorzaakt wordt, maar niet letterlijk conform de regel gehandeld kan worden. Daarbij is ook van belang dat wel letterlijk voldoen aan de regel in dat geval onevenredig is ten opzichte van de aanvrager van de vergunning. Als voorbeeld noemen we het gebruik van voormalige meldingen als referentiesituatie. Indien de wijzigingen die onder het PAS gemeld zijn volledig (destijds te goeder trouw) gerealiseerd zijn en er ten opzichte van deze feitelijke situatie sprake is van een afname, wordt deze situatie als referentie geaccepteerd. In deze gevallen uitgaan van de PAS-melding doet recht aan het doel om stikstofdepositie te reduceren.

Dit past in het ‘Limburgs Aanvalsplan Stikstof’, dat aangeeft dat de onder het PAS gedane meldingen worden gelegaliseerd en de toezegging van de minister van LNV in meerdere kamerbrieven. Eenzelfde soort aanpak wordt nagestreefd bij gevallen waar intern salderen met twee locaties voorgesteld wordt. Indien door de initiatiefnemer genoegzaam kan worden aangetoond dat er sprake is van één project en de stikstofdepositie per saldo gereduceerd wordt, zullen wij hiermee instemmen.

Voor alle zaken waarbij (maximale) creativiteit wordt betracht, voeren we uiteraard uitgebreid overleg met de aanvrager en diens adviseur waarbij te allen tijde het uitgangspunt is dat de stikstofdepositie op natuur niet toe mag nemen door verlening van de vergunning.

Vraag 2) Waarom heeft GS uitspraak ECLI:NL:RVS:2019:1604 inzake handhavingsverzoeken weiden en bemesten niet gerespecteerd, m.n. rechtsoverweging 25.11 “Gelderland en Limburg dienen ervoor zorg te dragen dat de besluiten op bezwaar, zowel over het weiden van vee als het bemesten van gronden uiterlijk 1 februari 2020 zijn genomen”?

Er is later dan 1 februari jl. een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, omdat voor deze datum niet kon worden vastgesteld of beweiden en bemesten in de gegeven situaties potentieel significante gevolgen heeft voor Natura 2000, reeds daarom niet duidelijk was of in zoverre sprake was van een vergunningplicht en het ontbreken van een vergunning aanleiding kon geven tot handhavend optreden. Achtergrond daarvan is dat in genoemde periode nog geen methodiek voor handen was voor het berekenen van de door beweiden en bemesten veroorzaakte stikstofdepositie op Natura 2000 ofwel voor de gevolgen van beweiden en bemesten. Evenmin was destijds een beoordelingskader voor deze activiteiten beschikbaar. Vanwege deze verschillende onduidelijkheden omtrent beweiden en bemesten, was het voor ons college niet mogelijk om vóór 1 februari 2020 deugdelijk gemotiveerd te besluiten op de betreffende bezwaren en is deze besluitvorming uitgesteld in afwachting van de vereiste rekenmethodiek en de landelijke ontwikkelingen in dit verband. Zo is op landelijk niveau in overleg met IPO, ministerie van LNV en commissie Remkes, het afgelopen jaar invulling gegeven aan gezamenlijke redeneerlijnen inzake beweiden en bemesten. In aansluiting op deze gezamenlijke aanpak voor beweiden en bemesten, hebben wij op 27 oktober 2020 alsnog besloten op de bedoelde bezwaren. Overigens hebben GS van Gelderland om dezelfde redenen als ons college niet voor 1 februari 2020 op het bij dit bestuursorgaan voorliggende vergelijkbare bezwaar besloten, maar dat besluit uitgesteld tot 29 september 2020.

Vraag 3) Gaat GS, nu appellanten ingebrekestellingen hebben verzonden, onder financiële druk wel de door de rechter gevraagde besluiten nemen? Zo ja, wanneer?

Ter nadere toelichting op de beantwoording van vraag 2, heeft op 27 augustus jl. een nieuwe hoorzitting plaatsgevonden waarin de bezwaren van MOB en Vereniging Leefmilieu (hierna: bezwaarmakers) tegen de afwijzende besluiten op handhavend optreden zijn behandeld.

Op 9 september 2020 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg adviezen uitgebracht. Op 27 oktober 2020 heeft ons College een besluit genomen op bedoelde bezwaren.

Vraag 4) Hadden de besluiten op bezwaar, als die inderdaad op 1 februari jl. genomen zouden zijn, anders kunnen luiden dan daadwerkelijk handhaven? Zo ja, met welke onderbouwing?

Ja, reeds voor 1 februari 2020 was duidelijk dat de besluiten op de bezwaren anders konden luiden dan daadwerkelijk handhavend optreden. Reden daarvan is dat de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019 niet impliceert dat er steevast een vergunningplicht geldt voor het beweiden en bemesten en dat de betrokkenen dus een legaliseringsaanvraag moeten indienen, en, indien dat niet gebeurt, wij handhavend moeten optreden. Immers, volgens de Wet natuurbescherming kan de vergunningplicht enkel aan de orde zijn voor activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000. Dat geldt voor beweiden en bemesten in gelijke zin. Uit de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 volgt ́slechts ́ dat het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen echter niet categoraal kan worden uitgezonderd van de vergunningplicht in de gevallen waarin deze activiteit is te duiden als een project dat significante gevolgen kan hebben als bedoeld in art. 6, derde lid Habitatrichtlijn. Indien bedrijven binnen de context van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn blijven, vallen deze onder de uitzondering van de vergunningplicht. Kort gezegd betreft dit:

1) de gevallen waarin sprake is van een ongewijzigde voortzetting van een activiteit die al was toegestaan voordat de Habitatrichtlijn van toepassing werd en;

2) activiteiten die wel enige, maar geen significant verslechterende gevolgen hebben (dat wil zeggen, dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de activiteit significante gevolgen kan hebben voor stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000- gebieden).

Zoals reeds in het antwoord op vraag 2 is toegelicht was voor 1 februari 2020 geen rekenmethodiek en geen beoordelingskader beschikbaar om te kunnen beoordelen of het beweiden en/of bemesten -zoals dat toen plaatsvond in de mate en omvang bij de betrokken bedrijven- significante gevolgen kon hebben voor Natura 2000 en onder de bovengenoemde uitzonderingen viel. Reden waarom destijds niet deugdelijk gemotiveerd kon worden besloten op de betreffende bezwaren. Dat laat echter onverlet dat nu beweiden en/of bemesten niet steevast vergunningplichtig is, maar de vergunningplicht per geval moet worden beoordeeld (maatwerk).

Vraag 5) In de Mededeling Portefeuillehouder inzake stikstof en natuurherstel van 14 juli jl. (GS 2020-29574) geeft GS aan dat er inmiddels een “redeneerlijn” is inzake weiden, en bemesten. Houdt deze redeneerlijn in dat er nog steeds niet gehandhaafd wordt inzake de vergunningplicht? Daarnaast het verzoek de redeneerlijnen aan PS ter beschikking te stellen.

Ten aanzien van beweiden hebben Gedeputeerde Staten de (landelijke) redeneerlijn, het beoordelingskader, vastgesteld op 14 april 2020. De kern is dat voor beweiden geldt dat aannemelijk is dat er geen sprake is van een hogere depositie dan waar in de vergunning voor de veehouderij al rekening mee is gehouden. Bedrijven die in de vergunning voor de stal gebruikmaken van de optie om te beweiden, mogen rekenen met een emissiereductie van 5% voor de emissies van mest in de stal. Gezien het feit dat het aanwenden van mest die in de stal is geproduceerd, een aanzienlijk hogere ammoniakemissie heeft dan de emissie van weidegang, kan geconstateerd worden dat voor het aspect beweiden, vergunningverlening in het kader van de Wnb niet aan de orde is. Dit beoordelingskader is in lijn met het advies “bemesten en beweiden in 2020” van de commissie Remkes en het Limburgs Aanvalsplan Stikstof.

Ten aanzien van bemesten hebben Gedeputeerde Staten de (landelijke) redeneerlijn, het beoordelingskader, vastgesteld op 14 juli 2020. De kern van dit kader is dat bekeken moet worden of het bemesten op grond van een onafgebroken agrarische (planologische) bestemming van gronden sinds de referentiedata voor de Vogel- en Habitatrichtlijnen (10 juni 1994 resp. 7 december 2004) toegestaan was “naar Nederlands recht”. Als dat het geval is dan kunnen significante effecten worden uitgesloten. Er was namelijk geen specifieke regelgeving op het gebruiken van mest van toepassing. Het Nederlandse mestbeleid kende in 2004 nog geen gebruikersnormen voor dierlijke mest. Omdat door de invoering van specifieke mestregelgeving nadien (2006) de hoeveelheid bemesting alleen maar kan zijn afgenomen, is er in die gevallen geen sprake zijn van een significant negatief effect ten opzichte van de situatie op de referentiedata. Handhavend optreden is dan niet aan de orde.

Vraag 6) Als er niet wordt gehandhaafd, en de betreffende deposities worden toegestaan, uit welke (gecreëerde) stikstofruimte komt dat?

Ten aanzien van de zaken waarvoor een handhavingsverzoek was ingediend voor het weiden van vee is er geen sprake van een vergunningplicht. De inrichtingen hebben een vergunning voor hun stallen. Uit de aanvraag bleek (als gevolg van de toegepaste korting voor beweiden) dat er in de beoogde situatie zal worden beweid. Voor de emissies van beweiden (op het land) geldt dat er geen sprake is van een hogere depositie dan waar in de stalemissies van deze vergunning al rekening mee is gehouden. De depositie van de beweidingsemissies leidt zodoende in geen enkel geval tot significante effecten voor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000 gebied en is daarmee, tevens in lijn met het advies van Remkes, vergunningvrij. Handhaving is daarom niet aan de orde.

Ten aanzien van de handhavingsverzoeken op grond van bemesten is bij alle zaken geconstateerd dat bemesting planologisch gezien, sinds de aanwijsdata van de Nederlandse Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, is toegestaan. De wettelijke gebruiksnormen voor bemesting zijn de afgelopen jaren steeds verder aangescherpt en de toegestane hoeveelheden zijn voor alle gewassen verlaagd. Daarnaast geldt voor de aanwending van mest dat er steeds betere technieken beschikbaar zijn gekomen en verplicht zijn gesteld, om reductie van ammoniakemissies te realiseren.

Ook hiervoor geldt dat er, in lijn met de beantwoording van vraag 5, daardoor geen sprake kan zijn van een significant negatief effect ten opzichte van de situatie op de relevante referentiedata. Handhaving is daarom evenmin aan de orde.

Vraag 7) Hebben de betrokken veehouderijen voordeel gehad doordat jaren lang , en in het bijzonder ook na 1 februari 2020, weiden en bemesten is doorgegaan zonder dat de provincie de wettelijk verplichte toets op stikstofeffecten op Natura 2000 gebieden heeft toegepast?

Los van het feit dat het weiden van vee en het bemesten tot 29 mei 2019 was bij wettelijk voorschrift was vrijgesteld van vergunningplicht, geldt voor de drie betrokken Limburgse bedrijven dat inmiddels mede op basis van de (landelijke) redeneerlijnen is vastgesteld dat deze activiteiten geen significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Afdoende reden waarom inmiddels kan worden geconcludeerd dat van bedoeld voordeel geen sprake is (geweest).

Vraag 8) Is het mogelijk dat bij extern salderen emissies of deposities feitelijk wel toenemen, ook bij afroming van 30%, omdat latente vergunningruimte benut mag worden? Dezelfde vraag voor intern salderen.

Reductie van de stikstofdepositie is noodzakelijk om de instandhoudingsdoelen voor Natura 2000- gebieden te kunnen realiseren. Daarom is in de beleidsregels bepaald dat de saldo-ontvanger bij extern salderen 70% van de verkregen stikstofemissie kan benutten; de overige 30% draagt bij aan depositiedaling. Extern salderen leidt in de meeste gevallen tot een extra daling, omdat saldogever en saldo-ontvanger zich niet op exact dezelfde locatie bevinden ten opzichte van stikstofgevoelige gebieden. Op geen enkel relevant hexagoon mag de depositie toenemen. Daarvoor zijn één of enkele hexagonen bepalend. Dit betekent dat op andere hexagonen sprake is van een extra daling.

Uitgangspunt is dat uitsluitend (in – en extern) gesaldeerd mag worden met feitelijk gerealiseerde capaciteit, tenzij er redenen zijn om hiervan gemotiveerd af te wijken. Door uit te gaan van de feitelijk gerealiseerde capaciteit (zijnde de gebouwde stallen met huisvesting) kan de niet-gerealiseerde capaciteit niet betrokken worden bij aanvragen met salderen. Zo wordt voorkomen dat het alsnog benutten van deze capaciteit leidt tot een feitelijke stijging van depositie. Met deze eisen hebben we aansluiting gezocht bij bestaande jurisprudentie. Het kan wel voorkomen dat de vergunde stalcapaciteit niet altijd volledig benut wordt, waardoor het in theorie zo kan zijn dat er met meer emissie wordt gesaldeerd dan er daadwerkelijk plaatsvindt. Het is echter geen plicht een vergunning volledig opgevuld te hebben. Vergunde rechten bieden rechtszekerheid voor de vergunninghouder en daar zullen wij te allen tijde rekeningen mee moeten houden.

Vraag 9) Is het mogelijk dat bij intern of extern salderen emissies of deposities toenemen als het feitelijke veebestand lager is dan wat in de (BVB-)registers terzake is opgenomen? Zo ja, wordt er door controles op toegezien dat er geen discrepantie is tussen de register gegevens en het feitelijk veebestand?

Zoals tevens aangegeven onder vraag 8, is relevant op dit punt dat in de “Beleidsregel intern en extern salderen in Limburg december 2019” voor intern en extern salderen niet wordt uitgegaan van het feitelijke veebestand, maar van de “feitelijk gerealiseerde capaciteit”. Daarvan is sprake zodra een staI is gebouwd en deze kan worden gebruikt voor het houden van vee overeenkomstig de geldende vergunning. Is dat laatste het geval, dan wordt voor de emissie/stikstofdepositie uitgegaan van de (maximale) veebezetting in de betreffende stal die volgens de geldende natuurvergunning is toegestaan. In aansluiting daarop wordt er bij controles op toegezien dat in de stal niet meer en/of geen andere dieren aanwezig zijn dan (maximaal) toegestaan volgens de geldende vergunning. Overigens leert de ervaring dat het aantal dieren in stallen voortdurend fluctueert. Zolang het maximale aantal dieren volgens de vergunning niet wordt overschreden is van een overtreding echter geen sprake en bestaat geen aanleiding voor handhavend optreden.

Vraag 10) Is het voorgekomen dat controles terzake een discrepantie hebben opgeleverd? En is toen de aanvraag buiten behandeling gelaten?

Nee. Zoals toegelicht bij de beantwoording van vraag 9 wordt er bij controles op toegezien of er sprake is van een discrepantie tussen het aantal en soort dieren dat in stallen aanwezig is en hetgeen volgens de geldende vergunning (maximaal) is toegestaan.

Vraag 11) Past de provincie ook “ecologische beoordelingen” toe als methode om deposities toe te staan in situaties van overschrijding van Kritische Depositiewaarden? Zo ja, het verzoek om de desbetreffende vergunningen aan de Staten ter beschikking te stellen.

Ja. In het geval in een project met maatschappelijke relevantie een toename aan stikstofdepositie veroorzaakt, en middels een ecologische onderbouwing aangetoond wordt dat de instandhoudingsdoelstellingen door die toename niet in het geding komen, accepteren wij ecologische onderbouwingen. Hierbij sluiten we aan bij vaste jurisprudentie, die overigens ook al gold voorafgaande aan inwerkingtredingen van het PAS. Onder andere bij de aanleg van het ecoduct Tevenerheide en diverse procedures ter bestrijding van wateroverlast is genoegzaam aangetoond dat de (tijdelijke) effecten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen aantasten. Alle besluiten worden gepubliceerd op www.overheid.nl.

Ja, dat doen wij bij dezen.

Gedeputeerde staten van Limburg

voorzitter

secretaris